Druck & Blog, 03.11.2007, 13:45 Uhr

Der privatisierte Staat

Privatisierungen von öffentlichen Dienstleistungen liegen im Trend, aber sie stoßen auf immer mehr Kritik. Jüngstes Beispiel: Die Debatte um die Privatisierung der Bahn. Mit ihrem Beschluss zur Volksaktie hat die SPD versucht, der angestrebten Privatisierung die Schärfe zu nehmen – nach dem Willen der Sozialdemokraten soll der Bahn-Konzern nur über den Verkauf stimmrechtsloser Vorzugsaktien privatisiert werden dürfen. Verkehrsminister Wolfgang Tiefensee begründete den Beschluss so:

"Wir werden ausschließen, dass die Heuschrecken sich der Strategie der Bahn bemächtigen. Die Vorzugsaktie hat den Vorzug, dass sie eindeutig ausschließt, dass das geschieht."

Das Heuschrecken-Szenario einer privatisierten Bahn ist ein Beispiel für die Befürchtungen, die immer häufiger geäußert werden, wenn es um Privatisierungen geht, oder auch um neue Public-Private-Partnerships in Bereichen, die bislang unter nationalstaatlicher Kontrolle stehen. Zwei jüngst erschienene Artikel befassen sich mit den Fragen, die durch solche Strategien aufgeworfen werden – beide möchte ich heute vorstellen.

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Im jüngsten Heft der Zeitschrift Universitas warnt der Verfassungsrichter Siegfried Broß vor den Folgen einer immer weitergehenden Privatisierung öffentlicher Aufgaben. Die oft verkündeten Vorteile der Privatisierung wie Kostenersparnis, größere Freiräume, mehr Verlässlichkeit, harrten noch des Nachweises, schreibt Broß. Darüber hinaus aber müsse sich der Staat an seine Verantwortung für die Daseinsvorsorge erinnern lassen, die sich aus dem Sozialstaatsprinzip des Grundgesetzes ergebe: Diese Verantwortung privaten Dritten zu übertragen, die vom Staat nicht voll beherrscht werden können, verbiete sich – nicht zuletzt auch aus Selbsterhaltungsgründen:

"Wenn sich der Staat fortwährend der Erfüllung öffentlicher Aufgaben dadurch entzieht, dass er substanzielle Teile von sich privatisiert und letztlich ungebunden durch private Dritte erfüllen lässt, dann sehe ich das Problem, dass sich der Staat letztlich selbst und - unabhängig von der Souveränität - seine Macht zur Selbstdefinition in Frage stellen könnte. Wofür steht er noch, wenn er sich selbst eines großen Teils seiner Substanz begibt?"

Ohne diese Substanz, so argumentiert Broß, verliere der Staat einen großen Teil seiner Politikfähigkeit. Nicht er bestimme die Richtlinien der Politik, sondern demokratisch nicht legitimierte private Akteure. Diese aber seien nicht mehr steuerbar. Als Beispiel nennt der Verfassungsrichter u.a. den Einfluss internationaler Rating-Agenturen, die über ihre Bewertung privatisierter öffentlicher Schlüsselbereiche wie Verkehrsnetz oder auch Strafvollzug direkten Einfluss auf  diese Bereiche gewinnen könnten und ihn zum Teil schon haben.

"Man muss sich allen Ernstes fragen, (…) ob es nicht hoch an der Zeit ist, hier energisch gegenzusteuern und durch ein Überdenken der undifferenzierten Privatisierung öffentlicher Aufgaben jedenfalls die Schranken aufzurichten, die national aber auch gemeinschaftsrechtlich noch möglich sind."

Weitere Gefahren sieht der Verfassungsrichter auch in der Haushaltsentwicklung: Die Privatisierung profitabler öffentlicher Aufgabenbereiche bringe den Staat um Einnahmen, andererseits würden die Ausgaben ausgeweitet. Schließlich könne der Staat auch erpressbar werden – Broß nennt als Beispiel hier u.a. die Energiewirtschaft, wo durch eine künstlich herbeigeführte Stromknappheit das Risiko von Stromausfällen bewusst in Kauf genommen werde.

Bei all dem versteht sich der Text nicht als Pamphlet gegen die Privatisierung, sondern als Versuch, Kriterien für ein ausgewogenes Verhältnis zwischen staatlichem und privatem Sektor zu entwickeln. Welche staatlichen Aufgaben dürfen von Privaten wahrgenommen und welche nicht? Für den Verfassungsrichter ist die Gestaltungsfähigkeit des Staates das entscheidende Kriterium, deshalb seine Antwort auf die Frage, welche Aufgaben private Akteure übernehmen dürfen:

"Nichts, was den Staat in Frage stellt und seine Souveränität beeinträchtigt oder gar beschränkt. Diese Prüfsteine gelten wegen des staatlichen Gewaltmonopols für die gesamte Gefahrenabwehr und für die elementaren Bereiche der Daseinsvorsorge."

Schreibt Siegfried Broß.

Auch der zweite Aufsatz, den ich heute vorstelle, befasst sich mit Problemen der Privatisierung, allerdings anhand eines konkreten Beispiels: Der Aktivitäten der Bertelsmann-Stiftung. Der Bremer Sozialwissenschaftler Rudolph Bauer beschreibt diese Aktivitäten in seinem vor kurzem in den Blättern für deutsche und internationale Politik erschienenen Aufsatz "Global Player Bertelsmann". Detailliert geht Bauer den nationalen und internationalen Verflechtungen der Bertelsmann-Stiftung im Verein mit den Konzern-Aktivitäten nach, ihrer Lobby-Arbeit auch in politischen Entscheidungsgremien, und ihrem Engagement für die Privatisierung staatlicher Aufgaben. Vorläufiger Höhepunkt dieses Engagements: Die Übernahme der Verwaltung eines Regierungsbezirks in Nordengland durch eine Bertelsmann-Tochtergesellschaft. Bauers Resumée des Zusammenspiels von Konzern und Stiftung:
 
"Diese, so hat es den Anschein, untergräbt einerseits die institutionellen Strukturen und Grundrechte demokratischer Entscheidungsfindung und Willensbildung in Deutschland. Andererseits bereitet sie Europa- und weltweit den Boden vor für die Etablierung und den ökonomischen Erfolg (…) des Global Players Bertelsmann."

Wie stark beeinflussen solche Aktivitäten privater Wirtschaftsakteure und deren Stiftungen mit ihren Think Tanks nun wirklich staatliches Handeln? Ich habe darüber mit dem Soziologen Oliver Schwedes vom Wissenschaftszentrum Berlin gesprochen. Sind Stiftungen als Ausdruck bürgerschaftlichen Engagements nicht zunächst etwas tief Demokratisches?

Schwedes: Das ist völlig richtig. Stiftungen sind ja auch dem Gemeinwohl verpflichtet. Sie wurden, zumindest vom Bürgertum, immer als Ausdruck bürgerschaftlichen Engagements und sie haben sich ein Stück weit als Gegenmacht gegenüber dem Staat und seinen Eingriffen verstanden. Aber - und das ist eine genauso lange Tradition - die Kritik an den Stiftungen, an ihrem ambivalenten Charakter, einmal dem Gemeinwohl verpflichtet, auf der anderen Seite aber immer auch Ausdruck privater Interessen. Stiftungen waren oder sind ja in der Regel Gründungen von Einzelpersönlichkeiten, insbesondere Unternehmerpersönlichkeiten, die eine eigene Philosophie, ein eigenes Anliegen in diese Stiftung programmatisch einfließen lassen.

Rehlinger: Aber diese Interessen lassen sich doch austarieren, oder nicht?

Schwedes: Das ist genau die Frage. Da muss man glaube ich im Einzelfall immer genau hingucken, inwieweit das Gemeinwohlinteresse im Vordergrund steht oder inwieweit die privaten Interessen, die ja auch legitim sind, bis zu einer gewissen Grenze, inwieweit die dominieren.

Rehlinger: Ab wann wird es gefährlich?

Schwedes: Ich denke, das hängt letztendlich davon ab, inwieweit bestimmte Partikularinteressen, wie sie zum Beispiel von einzelnen Persönlichkeiten, vermittelt über ihre Stiftungen gesamtgesellschaftlich artikuliert werden, inwieweit die dominieren und programmatische und realpolitische Entwicklungen bestimmen.

Rehlinger: Wie funktioniert eine solche Bestimmung realpolitischer Entwicklungen? Wie funktioniert solche Einflussnahme?

Schwedes: Da müssten wir vielleicht wirklich auf die Bertelsmann-Stiftung zu sprechen kommen, weil sie auf der einen Seite zwar eine Stiftung unter vielen ist, auf der anderen Seite aber doch eine sehr exponierte Position hat, an der man sehr schön deutlich machen kann, wann die Probleme der Einflussnahme vermittelt über Stiftungen beginnen. Die Bertelsmann-Stiftung hat eine herausgehobene Stellung, insofern als das sie eben als Unternehmensstiftung, formaljuristisch zwar Bürgerstiftung, praktisch aber Unternehmensstiftung eines der weltweit größten Medienkonzerne, ökonomisch über ungeheure Ressourcen verfügt, das zum Einen. Dann aber über das Medienunternehmen Einfluss nimmt in verschiedenen politischen Gremien, in Institutionen, bei Persönlichkeiten, politischen Persönlichkeiten.

Rehlinger: Nun könnte man ja sagen, die Politik macht sich das zunutze. Das ist sozusagen ein Beratungsapparat neben vielen anderen und gar nicht gefährlich.

Schwedes: Richtig, Politikberatung hat es immer gegeben. Und da das immer schon unter dem Stichwort Lobbying viele Akteure gemacht haben, könnte man sagen, ist das nichts Besonderes. Aber aufgrund der exponierten Stellung der Bertelsmann-Stiftung und ihrer besonderen Einflussnahme, denke ich, verdient das besondere Aufmerksamkeit. 

Rehlinger: Hätten Sie da einen Bereich, wo sich das besonders zeigt?

Schwedes: Ich habe mir das die letzten zehn Jahre kontinuierlich angeguckt im Bereich der Bildungspolitik und habe mir da angesehen, wie über einen Zeitraum von zehn Jahren die Bertelsmann Stiftung hier systematisch Agenda-Setting betrieben hat, indem sie zum Beispiel verschiedene Institutionen gegründet hat, teilweise in Kooperation mit öffentlichen Einrichtungen, teilweise in Kooperation mit Kultusministerien der Bundesländer etc.pp. Denken wir nur an das Zentrum für Hochschulentwicklung, was die Bertelsmann Stiftung Mitte der 90er Jahre schon gegründet hat und was so ein bisschen auch als das geheime Bildungsministerium gilt, einfach aufgrund der Tatsache, dass es so starken Einfluss genommen hat auf die Bildungsreform-Debatten der letzten zehn Jahre.

Rehlinger: In welche Richtung geht das? Was sind die Ziele?

Schwedes: Ich denke, dass sich da sehr deutlich macht, dass es sich eben um eine Unternehmens-Stiftung handelt, von einem Unternehmertypen gegründet, der sagt, die Philosophie Wettbewerb in allen gesellschaftlichen Teilbereichen einzuführen, ökonomische Effizienz einzuführen, das löst so ziemlich alle Probleme und führt zu Wohlstand für alle. Das ist gewissermaßen diese ökonomische Philosophie, die die Bertelsmann Stiftung in allen Themenfeldern, in denen sie aktiv ist, und es gibt glaube ich kein gesellschaftspolitische relevantes Themenfeld mehr, in dem sie nicht aktiv ist, diese Philosophie möchte sie überall einführen.

Rehlinger: Nun scheinen ja staatliche Lenkungsgremien durchaus ein Interesse an zunehmender Effizienz zu haben, in Großbritannien hat eine Bertelsmanntochter die Government Services, die Verwaltung eines ganzen Regierungsbezirkes übernommen - was passiert hier? Wird der Staat hier nur entlastet oder ist das mehr?

Schwedes: Man muss die Bertelsmann Stiftung auch im gesamtgesellschaftlichen Kontext sehen. Das heißt also auch, in den Entwicklungen, in den Veränderungen, in den Umwälzungen, die in den letzten zwanzig, dreißig Jahren stattgefunden haben. Und die natürlich dazu geführt haben, dass man feststellt, der Staat steht gewissermaßen zur Disposition, öffentliche Einrichtungen jeglicher Art stehen zur Disposition, insbesondere der gesamte öffentliche Bildungssektor. Insofern reagiert die Bertelsmann Stiftung auf einen Reformbedarf, und sie muss auch nicht hausieren gehen mit ihren Konzepten, sondern sie wird auch gerufen, so dass auch öffentliche, insbesondere staatliche Einrichtungen die Bertelsmann Stiftung auch einladen, mit ihren Konzepten Reformen anzustoßen. Und ich denke, dass man das nur vor dem Hintergrund des Legitimitätsverlustes öffentlicher Einrichtungen, die hoffen, wenn die Bertelsmann Stiftung sagt, wir gehen euch jetzt das Siegel ökonomischer Effizienz, wir haben euch evaluiert und sind hier zu positiven Ergebnissen gekommen, dann gewinnen auch diese öffentlichen Einrichtungen an Legitimation, die ihnen in der Vergangenheit verloren gegangen ist.

Rehlinger: Der Verfassungsrichter Siegfried Broß schreibt in seinem Aufsatz: "Mit der Privatisierung öffentlicher Aufgaben gehe der Verlust der Souveränität von Staaten einher." Würden Sie soweit gehen?

Schwedes: Das ist für mich evident. Wir stellen einfach fest, seit einigen Jahrzehnten im Grunde, und in den letzten zehn Jahren verstärkt, dass öffentliche Einrichtungen privatisiert werden und damit der öffentlichen Einflussnahme über Politik verloren gehen.

Rehlinger: Ist das eine Entwicklung mit der wir uns abfinden müssen oder bedeutet das den Aufruf zu handeln, Grenzen zu setzen?

Schwedes: Wir müssen erstmal zur Kenntnis nehmen, dass sich die Aufgaben des Staates sicherlich wandeln und es stellt sich die Frage, wie er in Zukunft Einfluss nehmen kann. Sicherlich nicht mehr wie in der Vergangenheit. Ich würde sagen, dass die Bedeutung der Zivilgesellschaft zunimmt, weiterhin zunehmen wird, auch das ein, sagen wir mal, Megatrend, mit dem man sich auseinander setzen muss, und vor dem Hintergrund stellt sich dann allerdings die Frage, wie der Staat Einflussnahme reorganisieren kann. Zurzeit verliert er sie nur, wir müssen uns, glaube ich, verstärkt darüber Gedanken machen, wenn wir einseitig private Einflussnahme problematisieren, wie wir da staatliche Einflussnahme reartikulieren können.

Rehlinger: Sehen Sie auf Seiten der Nationalstaaten Bemühungen in diese Richtung?

Schwedes: Im Moment ehrlich gesagt, nicht. Diese Überzeugung, dass diese ökonomische Philosophie auch für das Gemeinwohl positive Beiträge zeitigen wird, das hat die Bertelsmann Stiftung mit ihrem Agenda-Setting erreicht, dass da weite Teile der Bevölkerung und des politischen Spektrums mittlerweile von überzeugt sind. Es gibt Anzeichen, dass das ein bisschen relativiert wird, aber ich sehe ehrlich gesagt noch keine überzeugenden Entwicklungen, Konzepte, die dagegenhalten zurzeit.

Soweit der Soziologe Oliver Schwedes vom Wissenschaftszentrum für Sozialforschung in Berlin.

BLOG

Unter Bloggern herrscht eine eher ausgewogene Diskussion zu den Themen Privatisierung staatlicher Aufgaben und die Rolle der Bertelsmann-Stiftung. Auf der Seite Think Tank Alert lesen wir:

"Dass die Bertelsmann Stiftung für "Wettbewerb, Ökonomisierung und Privatisierung" stehe, ist kein Sündenfall der Politikberatung. Schließlich sind kostengünstige und effiziente Sozialsysteme ein legitimes Ziel der Verwaltung."

Anders hört es sich einem Artikel an, den Jens Wernicke für Telepolis geschrieben hat:

"Das Rezept der allgegenwärtigen gemeinnützigen Stiftung ist stets das Gleiche: Die Gesellschaft soll wie ein Unternehmen geführt werden."

Und im Odenwald Magazin schreibt ein Blogger: Wenn private Firmen hoheitliche Aufgaben übernehmen wollen, erodiere das die Demokratie – gerade auf dem empfindlichen Feld "Sicherheit":

"Ich halte die Privatisierung sicherheitstechnischer und militärischer Bereiche und Aufgaben für eine gefährliche Tendenz und ein Siebenmeilenstiefelschritt in eine chaotisch-totalitäre Welt. Wer kontrolliert private Kontrolleure?!?“